PPP模式在城(chéng)建基礎設施的運作(zuò)分(fēn)析

通過 PPP模式使用私營資本建設基礎設施已經成爲發達國(guó)家和發展中國(guó)家廣泛采用的方法。在我國(guó)，PPP模式主要運用于水務、燃氣、收費道路(lù)、垃圾處理(lǐ)、城(chéng)市停車等基礎設施建設領域。PPP項目是一個複雜的系統，運作(zuò)程序十分(fēn)繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，完善項目結構，合理(lǐ)分(fēn)擔項目的風(fēng)險是PPP項目成功的基礎。

一、項目選擇

每個PPP項目都(dōu)具有自(zì)身(shēn)的特性，因此每個項目都(dōu)可(kě)以采取不同的建設模式及運作(zuò)方法。PPP項目因爲投資巨大(dà)、合同關系複雜、特許期長等特點注定了隻能在某些特定的項目中運用，符合以下條件(jiàn)的可(kě)以考慮采用PPP模式進行融資建設。

（1）有穩定的收益作(zuò)保證

私營企業之所以願意将資金投入到公益性的城(chéng)市基礎設施建設中來(lái)，其根本原因在于該基礎設施自(zì)身(shēn)具有較強的獲利能力，這也體(tǐ)現了私人(rén)資本的逐利性。在大(dà)冶污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目、漢陽黃(huáng)金口污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目等項目中，項目公司每月均能獲得(de)政府支付的污水處理(lǐ)服務費，保證了項目具有穩定的收益。

（2）良好的投資環境

城(chéng)市基礎設施的投資環境包括軟環境與硬環境，軟環境有：當地人(rén)們的文化素質、法律環境、政府的辦事(shì)效率、政府對私營企業的支持等；硬環境有：當地的财政經濟實力、人(rén)民(mín)生(shēng)活富裕程度及購(gòu)買力、城(chéng)市現有的基礎設施水平等。作(zuò)爲江蘇的省會城(chéng)市，華東第二大(dà)城(chéng)市，南(nán)京的長遠(yuǎn)規劃是要建設具有較高現代化水平和開放(fàng)度的國(guó)際性大(dà)城(chéng)市。南(nán)京以其雄厚的工業基礎、經濟實力、獨特的地理(lǐ)環境優勢，吸引了國(guó)内外投資人(rén)積極參與南(nán)京的城(chéng)市基礎設施建設。我公司先後運作(zuò)了南(nán)京市高淳縣污水處理(lǐ)廠(chǎng)TOT+BOT項目、高淳新區管理(lǐ)服務中心BT項目、南(nán)京長江三橋股權融資項目等PPP項目，引入了實力雄厚的投資人(rén)，建成了一大(dà)批城(chéng)市基礎設施項目，改善了城(chéng)市環境，促進了南(nán)京城(chéng)市化水平的提高。

二、項目的各參與方及其職責确定

PPP項目模式運作(zuò)中，利益主體(tǐ)包括政府、社會投資者、特許經營PPP項目公司，金融機(jī)構、咨詢公司、承包商及供應商等。爲了平衡政府部門(mén)、社會投資者、PPP項目公司、金融機(jī)構等利益主體(tǐ)的不同利益和要求，首先應明确各利益主體(tǐ)的職能。

1、政府

政府部門(mén)（政府或者政府授權的部門(mén)）通常是PPP項目的發起人(rén)，它們在法律上既不擁有項目，也不經營項目，而是通過給予項目某些特許經營權和給予項目一定數額的從(cóng)屬性貸款或貸款擔保作(zuò)爲項目建設、開發和融資安排的支持。政府需要對項目的可(kě)行性進行分(fēn)析，并組織項目招标，對投标的私營企業進行綜合權衡，确定最終的項目開發主體(tǐ)。漢陽黃(huáng)金口污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目中，武漢市水務局确保項目公司在整個特許經營期内無償使用污水處理(lǐ)廠(chǎng)場地範圍内的土地，并且協助項目公司獲得(de)法律許可(kě)的與履行項目協議(yì)相(xiàng)關的稅收和電價優惠等，給予了項目公司強有力的支持，爲項目的成功打下了良好的基礎。

2、私營企業

私營企業和代表政府的股權投資機(jī)構合作(zuò)成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。政府部門(mén)在選擇私人(rén)投資機(jī)構的時候往往比較慎重，因爲PPP項目的資金規模非常巨大(dà)，花費的時間長，需要私人(rén)投資機(jī)構具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業作(zuò)爲發起人(rén)，負責召集PPP項目公司成員(yuán)。投标以前，各成員(yuán)就(jiù)聯合成立項目公司達成一緻，以合同形式确定各自(zì)的出資比例和出資形式，并推選成員(yuán)中的幾人(rén)組成項目領導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作(zuò)。參與PPP項目的一般均爲實力雄厚的企業，香港地鐵公司、中國(guó)中信集團公司、北京桑德環保集團有限公司等實力雄厚的國(guó)内外企業均積極投身(shēn)到我國(guó)PPP項目的建設中，成功完成了北京地鐵4号線PPP項目、國(guó)家體(tǐ)育館鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理(lǐ)廠(chǎng)30萬噸/日(rì)BOT項目等重大(dà)項目。

3、項目公司

PPP項目公司是爲PPP項目的建設以及運營而專門(mén)設立的公司，由政府和社會投資者聯合組成。PPP項目公司是PPP項目的實施者，從(cóng)政府或授權機(jī)構獲得(de)建設和經營項目的特許權，負責項目從(cóng)融資、設計(jì)、建設和運營直至項目最後的移交等全過程的運作(zuò)。PPP項目公司正式注冊成立後，負責整個項目的運作(zuò)。項目特許期結束，經營權或所有權轉移時，PPP項目公司清算并解散。在項目運作(zuò)過程中，PPP項目公司的職能主要包括投标與談判、項目開發、運營和移交、确保項目的服務質量等。大(dà)冶市污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目中，項目公司對污水處理(lǐ)廠(chǎng)進行投融資、設計(jì)、建設，并在特許經營期内，按照(zhào)特許權協議(yì)的條款對污水處理(lǐ)廠(chǎng)進行運營、維護和修理(lǐ)。在特許運營期結束後，項目公司将污水處理(lǐ)廠(chǎng)的資産移交給大(dà)冶市政府，并保證項目設施的性能符合協議(yì)中規定的性能标準。

4、銀行等金融機(jī)構

在PPP模式下，向項目提供貸款的銀行主要是國(guó)際金融機(jī)構、商業銀行、信托投資機(jī)構等。在PPP項目的資金中，來(lái)自(zì)私營企業以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大(dà)部分(fēn)的資金來(lái)自(zì)銀行和金融機(jī)構，且貸款期限較長。爲了保證項目貸款的順利回收，貸款人(rén)通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函，從(cóng)而避免或減少由于開發或運營不善帶來(lái)的損失。同時，貸款人(rén)爲了保證貸款的安全性，通常要求PPP項目公司質押他(tā)們在銀行的帳戶，如(rú)基本帳戶、營業收入帳戶、還(hái)款帳戶等。

5、咨詢公司

由于PPP項目運作(zuò)參與合作(zuò)者衆多、資金結構複雜、項目開發期較長、風(fēng)險較大(dà)，因此在項目的全壽命期内都(dōu)需要咨詢公司的介入，指導項目的運作(zuò)。我司作(zuò)爲PPP項目的政府方顧問(wèn)，在城(chéng)市基礎設施PPP項目方面積累了豐富的經驗和案例。在PPP項目中的主要工作(zuò)包括組織盡職調查、設計(jì)基礎設施PPP項目方案，設計(jì)項目交易結構和招商程序，設定邊界條件(jiàn)、遴選标準等，建立财務模型并進行商業預測分(fēn)析，編制招商文件(jiàn)，組織實施招标或競争性談判等公開競争性招商程序，參與商務談判及協助簽訂項目特許經營協議(yì)等。具體(tǐ)職能如(rú)下：

（1）提供政策咨詢

由于項目的運作(zuò)涉及國(guó)家的産業政策、行業政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢公司可(kě)以幫助PPP項目公司了解這些政策，并按照(zhào)政策的要求設計(jì)項目框架，規避項目的政策風(fēng)險。

（2）協助确定融資方案

合理(lǐ)的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢公司可(kě)以充分(fēn)發揮自(zì)身(shēn)的專業優勢，依據其掌握的市場信息和融資經驗，幫助PPP項目公司設計(jì)适合項目特點的最佳的融資計(jì)劃，确定合理(lǐ)的融資結構。

（3）協助制定風(fēng)險管理(lǐ)方案

在PPP模式下，項目面臨的風(fēng)險衆多，咨詢公司能夠對項目全生(shēng)命期内風(fēng)險作(zuò)出較爲準确專業的判斷，制定合理(lǐ)的風(fēng)險分(fēn)配方案，使項目的風(fēng)險管理(lǐ)合理(lǐ)有效。

（4）協助選擇合作(zuò)夥伴

項目的建設需要有衆多的合作(zuò)夥伴參與，包括設計(jì)單位、建設單位、監理(lǐ)單位等等，咨詢公司可(kě)以協助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術(shù)精專的合作(zuò)夥伴，協助進行工程的合理(lǐ)安排，有效控制工程的進度、成本和質量。

（5）協助項目開發運營

咨詢公司可(kě)以爲PPP項目公司提供長期的市場分(fēn)析和預測，設計(jì)規避市場風(fēng)險的有效方案。項目開發運營過程中的相(xiàng)關報告、文件(jiàn)以及會議(yì)等等也都(dōu)在咨詢公司的協助下完成。

除了上述的利害關系者以外，設計(jì)單位、保險公司、運營公司、建設單位、材料供應商等也都(dōu)在PPP模式運作(zuò)過程中發揮者重要的作(zuò)用，他(tā)們與PPP公司和各合作(zuò)方的協調和密切配合是項目成功的重要因素。

三、設計(jì)項目結構

PPP模式是一個内在結構相(xiàng)對靈活的合作(zuò)模式，根據不同類型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式，可(kě)以設計(jì)出符合項目自(zì)身(shēn)的融資模式。PPP模式基本結構較爲簡單，主要的參與者爲政府授權的公共部門(mén)、民(mín)營企業、金融機(jī)構等。根據項目的不同，可(kě)能會涉及到更多的參與者，如(rú)保險公司、投資咨詢公司等。

四、完善政府激勵措施

對于大(dà)多數政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式的運用屬于創新事(shì)務，從(cóng)政策的制定、項目執行以及後續的監管都(dōu)應有完整的規劃。目前我國(guó)在促進私營企業參與城(chéng)市基礎設施方面的相(xiàng)關法律還(hái)不完備。因此，政府應在考慮我國(guó)國(guó)情的基礎上，參照(zhào)國(guó)外先進國(guó)家的做法，研究制定相(xiàng)關推動措施，促進私營企業以PPP模式參與城(chéng)市基礎設施建設。

1、成立具體(tǐ)的管理(lǐ)和推動部門(mén)。在英國(guó)，政府商務辦公室爲國(guó)家PPP的政策單位，負責制定整體(tǐ)PPP項目實施政策和策略、研究制定PPP項目實施及合同管理(lǐ)作(zuò)業程序、提供地方政府PPP模式的實施策略等。我國(guó)并沒有設置推動PPP項目實施政策的部門(mén)，隻是由建設部出台了《市政公用事(shì)業特許經營管理(lǐ)辦法》、《關于加強市政公用事(shì)業監管的意見(jiàn)》等文件(jiàn)，建議(yì)在國(guó)家發改委或建設部設立專門(mén)負責PPP項目的部門(mén)，以推動我國(guó)PPP項目的實施。

2、制定相(xiàng)應的政策和建立各級政府機(jī)關聯合互動的促進體(tǐ)系。各級主管部門(mén)應通過評估确立PPP模式适宜的範圍和原則。政府可(kě)以考慮成立跨部門(mén)的協調推動小組，由發改委、财政部、交通部、建設部的涉及城(chéng)市基礎設施項目審批與執行部門(mén)聯合參與。省各級部門(mén)成立相(xiàng)應的推動小組，負責轄區内的政策制定、項目及前期研究和監管。

3、研究制定通用的PPP項目實施規範。由于城(chéng)市基礎設施性質不同，與之相(xiàng)應的PPP項目的實施也有所不同。在國(guó)家體(tǐ)育館鳥巢BOT項目中，由于實施規範的缺乏，也産生(shēng)了很多問(wèn)題，在簽訂合同後，市政府要求減少體(tǐ)育場中的商業設施，取消活動屋頂等，限制了項目公司對體(tǐ)育館的商業化運行，損害了項目的公司的經濟利益。因此主管部門(mén)和行業協會應加緊研究制定行業通用的PPP項目實施規範和專用标準。一方面利于政府部門(mén)參與協調和監督，另一方面也有利于吸引私營企業的積極參與。

4、提供激勵措施。由于目前我國(guó)相(xiàng)關法律法規的不完善，未能有效的推動PPP在我國(guó)的應用，因此政府在實際操作(zuò)PPP項目時，可(kě)根據項目的特點采取投資贊助、協助融資、政府擔保、稅收優惠等具體(tǐ)的激勵措施吸引私營企業參與基礎設施PPP項目的投資。在漢陽黃(huáng)金口污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目，鹽城(chéng)城(chéng)南(nán)污水處理(lǐ)廠(chǎng)BOT項目等項目中，政府均保證項目公司在整個特許經營期内無償使用污水處理(lǐ)廠(chǎng)内的土地，并且協助項目公司獲得(de)與履行項目協議(yì)相(xiàng)關的稅收優惠等。

五、風(fēng)險的合理(lǐ)分(fēn)擔

PPP項目能否順利實施，需要雙方對項目中的風(fēng)險進行合理(lǐ)的分(fēn)擔。采取合理(lǐ)的風(fēng)險分(fēn)擔的方式，從(cóng)項目整體(tǐ)風(fēng)險管理(lǐ)的角度，遵循合理(lǐ)分(fēn)擔的原則，共同應對風(fēng)險。因此，項目參與方應根據項目實施過程中諸多的風(fēng)險問(wèn)題，采取合理(lǐ)的風(fēng)險分(fēn)擔方式，積極的應對措施，最大(dà)限度地化解了項目的風(fēng)險。按照(zhào)風(fēng)險分(fēn)配的原則，對比分(fēn)析政府及私營企業的風(fēng)險分(fēn)擔偏好和實際風(fēng)險分(fēn)擔。